马芳:美国智库网络空间战略新倡议评述
2016-11-19 00:46:56
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美国智库网络空间战略新倡议评述

马芳 桂畅旎


摘要:为应对当前网络空间的挑战,扩大美国在网络空间的国家利益,美国企业研究所(AEI)发表研究报告《美国网络空间战略:促进自由、安全与繁荣》,为下一届美政府提出了一套网络空间新战略,包括加强互联网自由与人权、维护公平的数字贸易环境、建立国际执法合作机构打击网络犯罪、实施网络威慑战略保护关键基础设施。


报告一方面暴露了美国在网络空间推行霸权主义的本质,另一方面也反映出当前全球网络空间治理的难题,提出的解决方案和最佳实践对全球网络治理具有一定的借鉴意义,特别是报告立足于问题导向,不断进行阶段性的总结与评估,体现出国际一流智库的特点。


对此,我国应积极借鉴,发挥智库在网络治理中的决策支持作用,坚持与时俱进,不断充实完善国家的网络空间战略与政策。


关键词:美国企业研究所;智库;网络空间战略;互联网自由;数字贸易;网络威慑;关键基础设施


四年一度的美国大选既是美国民众积极参与的大戏,也是国际社会高度关注的世界焦点。随着唐纳德·特朗普的最后胜出,美国的内政外交也将进入“川普时代”,网络安全必然是其中的关键议题。美国智库早在两年前就开始为下一届政府的网络安全议题献计献策。


知名智库美国企业研究所(全称为“美国企业公共政策研究所”,American Enterprise Institute for Public Policy Research,AEI)于今年6月发布的《美国网络空间战略:促进自由、安全与繁荣》建议报告,评估了美国当前网络安全政策的成败得失,探讨可能的改进对策。作为一个老牌的保守派智库,美国企业研究所的报告体现出了强烈的“保守主义”性质,这与下届共和党总统特朗普的一贯主张不谋而合。


因此,解读和梳理该报告的主要内容和特点,不仅有助于前瞻特朗普政府网络空间战略与政策走向,同时有益于把握美国重要智库的研究流程与工作方式,可为我国建设新型高端网络智库提供宝贵经验与启示。


一、美国企业研究所(AEI)及其“全球互联网战略”研究项目
AEI是美国最大和最重要的思想库之一,与布鲁金斯学会齐名,是美国保守派的重要政策研究机构,也是美国近年崛起的“新保守派”的重要基地。虽然该所近年有向中间靠拢的趋势,但是其在政治上仍带有明显的保守主义倾向。
“斯诺登事件”后,全球网络生态发生了巨大的改变。一方面,鉴于美国全球监控的霸权行径,许多国家将网络安全提上议程,开始从战略的高度来审视、应对网络安全问题,普遍加强了网络空间的管理与规制。另一方面,为重回道德高地,奥巴马政府开始调整网络空间的战略思想、政策举措和行动策略,在国际层面,通过部分转让互联网域名管理权凸显其“多利益攸关方”的全球互联网治理模式;在国内层面,奥巴马政府调整网络情报活动的监视范围和获取方式,重构公私合作的框架,推行“互联网中立”的监管规则。
可以说,后斯诺登时代美国网络空间战略及政策呈现出较强的“自由主义色彩”,引发了美保守派的警觉与反对。基于此,AEI确定“全球互联网战略”(Global Internet Strategy,GIS)研究项目,从2014年以来开展了系列研究,建构一套后斯诺登时代美国的网络空间战略,并力图向下届政府兜售其战略主张。
(一)确立研究项目,成立工作班子(2014年6月—2015年1月)
2014年6月12日,AEI在一场关于“后斯诺登时代网络安全前进之路”的研讨会上,确立了“全球互联网战略研究”项目。项目确定后,该所采取项目小组的方式,确定了以“网络、通信和技术政策研究中心”主任杰弗里·艾森纳赫、客座研究员迈克?丹尼尔斯以及谢恩·杜斯为首的研究班子。
研究班子一成立即开展了两场公开讨论,分别是“由谁来治理互联网:确保多利益攸关方的对话”与“政府监控、依法监听对贸易、经济增长和民权的影响”。2015年1月,召开“技术政策2015:新年展望”会议。该所在这期间还发表了两篇论文,分别是《美国政府监控IT公司网络的法规:面向全球的框架》与《普京治下俄罗斯的互联网自由:拉紧的绞索》,为研究项目造势。
(二)组建咨询队伍,召开系列会议(2015年1月—2015年10月)
2015年1月至10月,AEI联合学界领头人、商界领袖以及前政府官员组成了一个包含23人的咨询委员会,委员会既有来自国家战争学院、乔治梅森大学的著名学者,也有脸书、亚马逊等互联网服务提供商的法务代表,还有思科、火眼等网络安全公司的技术专家。除咨询成员外,AEI还约谈了来自欧洲委员会、美国家电信和信息管理局、国务院、民主基金会等机构的重量级人物。
在这期间,AEI召开了一系列的早餐会和专题会议。2015年4月,召开会议审议“DOTCOM法案:国会监管互联网域名管理权移交路线图”与“境外区域的国内监控:微软爱尔兰服务器个案研究”,并发表论文《网络监控法规:美国在要求中国接受双重标准吗》。2015年10月,召开闭门会议探讨“美国网络空间战略是否还管用”,发布工作文件“当贸易与技术相冲突”,为电子商贸提供政策意见。
(三)广范征求意见,发布研究成果(2015年10月—2016年6月)
2016年以来,连续举办多场工作早餐会、专题会和闭门会,先后邀请国会议员、商界领袖、政府专员、技术专家共150多位专家,就战略的阶段性成果和对策建议广征意见。
2016年初,召开会议“国内外网络空间政策:2016年以后的议程”,集中探讨网络安全、互联网自由、网络治理、知识产权等问题。2016年3月,举办闭门会议探讨“伊斯兰国激进势力的技术战争”,发表论文《监控与隐私,国际企业夹缝生存》。2016年5月,发布《强化网络安全,下届政府的网络战略》。2016年6月,发布《美国网络空间战略:促进自由、安全与繁荣》,作为其两年来研究的最终成果。 二、新倡议的主要内容
《美国网络空间战略:促进自由、安全与繁荣》报告共72页,主要包括概论、主要内容以及总论三部分,目标是为美国第58届政府构建全面的网络空间战略献计献策。归纳起来,其主要内容可从以下几方面来看:
(一)新倡议的出台背景
报告认为,当前互联网发展面临的主要挑战聚焦在以下四方面:
1.互联网自由度日趋下降报告开宗明义,互联网是推动自由和繁荣的“新引擎”,是促进全球化的“助推器”,但是近年来互联网自由严重受限,掣肘了互联网驱动效应的发挥,具体表现在:
一是中俄等国不仅搭信息化“便车”,还表现出抢夺互联网治理规则的意图,一方面加大对网络内容的控制与封堵,另一方面试图以“多边”取代“多利益攸关方”作为互联网的治理模式,突出政府在网络治理中的作用;
二是埃及、巴基斯坦等互联网后进国家,实行越来越严厉与具体的网络安全审查;
三是一些欧洲国家在反恐、维护族群平等的需求下加强了对互联网内容控制。报告援引“自由之家”的统计表示,全球网络自由度连续五年下降,世界上超过一半的网民生活在网络自由受限的国度;超过三分之一生活在互联网受控的威权国家。
2.数字商贸壁垒不断上升报告强调,跨境数据自由流动已成为全球经济增长的关键驱动力,数字经济上升为全球贸易的重要组成部分,美国乃至全球企业均受益于此。因此,美国必须在维护信息自由流动以及数字经济自由贸易上发挥领导作用。报告列出当前数字经济面临的主要挑战:
一是中俄等国将商业间谍与数字贸易壁垒相结合,特别是中国利用WTO规则中的“国家安全例外”原则实行的网络安全审查,严重打压了美国公司在华竞争优势;
二是欧盟强化隐私保护政策严重制约了美欧跨境数据的自由流动,突出表现在“被遗忘权”以及欧盟“一般数据保护条例”的生效,极大地损害了跨大西洋电子商贸的发展;
三是数据民族主义的兴起严重威胁数字经济的发展。世界其他各国对于数据本地化的要求不断提高,市场准入限制、数据隐私保护要求渐趋严厉,法律责任规定的不确定性增大,严重地抑制了互联网的经济驱动作用。
3.网络犯罪高发及执法困难报告认为,随着互联网的不断发展,其自身漏洞不断被犯罪者利用,从出于经济动机的勒索软件到威胁国家安全的关键基础设施破坏,网络犯罪日益猖獗,造成的损失急剧增长。报告认为主要原因在于:
一是全球层面打击网络犯罪的机制缺失,网络犯罪的刑事定罪、司法管辖混乱复杂;
二是美国国内信息仍然共享不足,《网络安全信息共享法案》(CISA)并未彻底解决信息共享的“搭便车”行为,企业共享顾虑仍存;
三是网络犯罪所涉及的电子取证和采信等技术问题未取得突破,这在相当程度上影响了打击网络犯罪的能力建设。
4.关键基础设施保护面临挑战报告认为,美国关键基础设施保护面临三大难点:一是责任界定难。虽然奥巴马政府第21号总统令已重新确定了16类关键基础设施部门,但是相关部门仍不明确自身的保护责任;

二是威胁识别难。由于技术能力的滞后,往往难以在第一时间准确识别威胁源及其危害,造成应对举措混乱,贻误最佳处理时机;
三是国际协同应对难。在国际网络规则缺失的背景下,网络攻击的错误归因往往会引发国家间的误判,网络战争一触即发。特别是索尼被黑事件以及美国联邦人事管理办公室数据泄露事件使美国意识到其关键基础设施保护能力偏弱,各部门协调应对差,能力与责任不匹配,形成能力部门无授权,权力部门无能力的尴尬局面,不能应对大规模且具有国家背景的网络攻击。
(二)战略框架的五点判断和七条原则
报告对当前网络空间发展形势提出五点判断:一是互联网已经成为改变现实社会方方面面的决定性力量,并形成与现实社会相互依赖的新形式;二是网络空间的无国界性以及动态性,决定了互联网未来需全球共同塑造;三是互联网具有强烈的私营部门烙印,其发展也将持续依赖于私营部门的主导;四是互联网的未来主要取决于其潜在的经济特征,包括规模经济效益和集成效应等;五是互联网具有两面性,在造福于全世界的同时,衍生的网络犯罪同样带来了极大的损失。
基于此,报告阐述了其战略框架的七条原则:

第一,网络空间是与陆、海、空、天同等重要的第五战略空间。美国未来的成功依赖于在网络空间获得绝对优势;


第二,运用国家权力范围内的所有要素形成威慑,包括情报收集、外交谈判、经济制裁、劝说沟通等各种手段,综合应对网络攻击;


第三,明确私营部门在互联网发展及安全防御中的主导作用,只有私营部门掌握了互联网未来的决定权,美国才可能在网络空间持续维持其理念与价值观;


第四,在保护网络空间美国国家利益上,政府的支持必不可少。在国际上,美国政府需要为网络空间建立“行为规范”,利用强力措施给规范“装上牙齿”,并运用外交手段反制美国企业在海外遭受的不公正待遇。在国内,政府需消除阻碍私营部门创新的举措,给予私营部门更多的权力进行自卫;


第五,网络犯罪及网络的非对称性对传统的执法以及国家安全带来颠覆性的挑战。针对来自国家行为体的攻击,“威慑”战略仍然是最重要的网络防御举措。必要情况下,美国可采取“先发制人”进行网络打击;


第六,美国网络空间战略必须反映美国的价值观与理念,确保一个开放、自由、可接入的万维网;


第七,战略的基本原则与理念需在全国达成共识。
(三)新倡议的核心内容
为解决这些问题,该报告提出以下核心倡议:
1.互联网自由与人权保护报告认为,推进互联网自由是美国的国家利益所在。威权政府正利用网络技术给人类自由造成“明显且即刻”的威胁,美国政府必须采取强有力的手段在网络空间推行自由与民主。
首先,美国需运用一切可利用的外交、经济以及技术手段反对互联网审查,提高网络审查的代价;其次,大力加强美国社交媒体及其他电子通讯手段在宣传及推广网络自由上的作用,继续资助互联网翻墙技术研发;第三,美国政府应组建“网上自由联盟”,提出“多边自由在线”倡议,在多边组织中封堵对手国家;第四,依靠市场驱动扩大互联网接入范围;第五,增加对民主基金会的资助,加强民间团体和私营部门在推广互联网自由中的作用;第六,鼓励私营部门参与国际互联网规则的制定;第七,坚决推广多利益攸关方的互联网治理模式。
2.国际贸易与电子商务报告表示,电子商务是美国保持战略优势的重要方面,维持一个公平竞争的数字贸易环境符合美国国家根本利益。
对此,美国应制定一项全面的数字贸易发展战略:一是全面打击知识产权盗窃行为,通过多边贸易谈判施压,必要时可直接制裁;二是牵头制定网络空间的国际规范,如扩大WTO中知识产权保护的范围,将知识产权窃取列入世贸谈判议程;三是置电子商贸于多边贸易谈判中的优先位置,通过WTO、TTP、TTIP、TISA等平台大力推广数字贸易政策,协同打击国家支持的网络黑客行为,牵制对手国家的网络审查;四是减少对互联网企业及互联网自身的规制,不强求美国企业在加密通讯中为政府创建“后门”。
3.网络犯罪与执法报告以“公私结合”作为打击网络犯罪的基本手段,具体包括:一是充分发挥私营部门在身份验证、加密技术以及人员培训上的先进经验,必要时可赋权其采取主动防御措施;二是建立一个公私合作的持久框架,包括落实好CISA在激励公私合作上的作用,创建一个开放、透明、双向且风险分担的信息共享环境;三是增强打击网络犯罪的全球执法能力,包括建立共同打击网络犯罪的行为规范,加强打击网络犯罪的国际执法合作。
4.关键基础设施网络防护报告认为关键基础设施和联邦政府系统保护的核心在于实施网络威慑战略,将现实社会中实施于军队、政府以及关键民用设施的理论学说、能力建设以及所需资源投射至网络空间,制定和实施一套包括拒止、攻击、防御及反制等手段的网络空间武力使用规则体系。同时进行关键基础设施保护责任分摊,一方面可以将美国国安局部分网络防御责任分配给私营部门;另一方面是在国安局下设立新的“中央网络安全服务局”承担相应职能。
此外,还需加强情报机构在收集针对政府及关键资产网络攻击的情报能力,发挥好“网络威胁情报整合中心”以及中情局“数字创新部门”的作用。 三、新倡议的特点 (一)通篇反映美国主流价值观
一方面,新倡议力主以美国传统价值观为网络空间“建章立制”,确保互联网反映个人自由、自组织以及法治等原则。基于此,报告大谈互联网自由、多利益攸关方以及建立网络空间国际规则,透露出用美式价值观占领全球互联网的意图。

另一方面,将网络治理理念之争上升为“价值观之战”,积极推动网络空间的价值观外交,组建“网上自由联盟”,呼吁以“互联网自由”对抗“网络主权”,以“多利益攸关方”消解“多边治理”,以“私营部门主导”对冲“政府主导”,挤压对手国的生存空间。
报告反映了美国的主流价值观,其目的是捍卫网络空间的美国利益。虽然特朗普在竞选期间“怪招”频出,但可以肯定的是,作为总统的特朗普将继续维护美国在网络空间中的优势地位,包括推进互联网的开放,维护网络空间的繁荣,其对网络空间治理的大政方针也必然将继续围绕如何维持美国主导的网络治理体系展开。
(二)体现国际一流智库的产出特点
虽然对报告部分观点难以苟同,但是该报告仍充分体现了国际一流智库的产出特点。
第一是具有研究重要战略问题的前瞻性。始于2014年的“国际网络战略”项目已进行两年有余,报告选择在新旧政府交替之际出台,体现了美国企业研究所通过议程设置获取政策话语权的意图;第二是建立了完善的质量管理机制。从该报告的产出流程不难看出,美国企业研究所举行了多轮公开活动、学术会议、闭门会议和早餐会,邀请数百名政府官员、国会议员、行业领袖进行商讨,正是基于严格的内外部专家评审的质量管理机制,才保证了研究成果的高质量标准;第三是多措并举扩大研究成果的影响力。美国企业研究所发布该报告的最终目的是扩大在美国网络安全政策中的影响力并对决策产生实质性影响。
为此,美国企业研究所通过专题报告、报刊文章等各种形式发表其研究成果。据统计,依托于该所政策性杂志《美国企业》,美国企业研究所在2015年6月至2016年6月一年间共发表21篇文章报道该研究的阶段性成果。此外,该所还积极参加政府咨询、国会听证会等形式,直接参与到决策中去。
(三)紧扣当前全球网络空间治理的难题
报告较为准确地反映了当前网络空间治理现状,把握住当前全球网络空间治理的焦点问题。
一方面,以美国为首的西方国家和以中俄为代表的广大网络新兴国家在网络治理理念上存在明显的意识形态分歧,难以在网络空间的国际规则上达成共识,包括国家行为体的角色、跨境数据的规制、国际法在网络空间中的适用等。
另一方面,报告中反映的关键基础设施保护、网络犯罪的泛滥、个人隐私保护等问题,不仅是美国独有,也是当前全球面临的主要网络安全问题。因此,报告提出的解决方案和最佳实践也为全球网络治理提供了借鉴与参考。
(四)体现美国在网络空间的霸权主义
作为一份保守派智库报告,全篇都透露出对后斯诺登时代奥巴马政府在网络空间“让步”的不满,力图引导下届政府重回“斯诺登事件”前美国强势的网络战略上来。

报告中最鲜明的特点就是高举“网络威慑”的大旗,明确提出要提高美军在网络空间的威慑和进攻能力,利用“整个国家层面”的手段响应重大网络事件,必要时可“先发制人”。
同时,报告对中国的敌意诬蔑和防范遏制非常明显,突出所谓的“网络经济间谍”和歪曲抹黑网络安全审查,呼吁美国政府针对中国《国家安全法》中的部分法规采取反制措施,明确表示将利用WTO起诉中国的网络审查。
此外,报告还专门强调网络空间中的“美国例外论”,在严厉抨击各国数字贸易壁垒的同时,却为美国《瓦森纳协定》实施的互联网技术出口管制辩护,认为是维护国家安全的正常举措,将美国在网络空间实施双重标准的行径暴露无遗。随着特朗普的上台,美国保守主义在网络空间“回归”的趋势或将加速。 四、美国智库战略新倡议对我国的启示(一)借鉴“他山之石”,发挥智库在网络治理中的决策支持作用
一直以来,智库在西方政治生活中都扮演着重要角色,特别是一些国际知名智库更成为西方政府重要公共政策的来源点、国际话语权的主导者。随着网络安全这一跨学科、跨领域、跨部门的新议题出现,许多智库将其作为研究重点,相关研究成果已成为美国政府网络政策的重要参考依据。
“他山之石,可以攻玉”,当前我国全面启动了建立中国特色新型高端智库的步伐,特别是在打造具有国际影响力的网络智库过程中,应积极借鉴国际一流智库的成功经验,以政策为导向注重重大战略问题的前瞻性研究,凝聚官产学研领域的思想型人才集思广益,建立高质量的分析研究标准,产出具有重要影响力的研究成果,在网络空间体现中国智慧。
(二)立足“问题导向”,不断充实完善国家网络安全战略与政策
我国目前已稳步迈入世界网络大国的行列,但在网络安全领域仍面临着严峻的风险和挑战。
要实现从网络大国到强国的跃升,必须通过战略谋划和政策举措,解决好安全上的突出问题:首先是对安全风险的认识不足,单纯将信息安全问题看作技术问题,缺乏国际视野和政治高度,不够重视国际话语权的争夺和国际规则的制定;其次是安全管理还不尽完善,尽管各部门下了很大力气管网络安全,但是还存在着错位、越位和缺位的地方,部门间协调能力较弱;第三是基础不牢制约发展,我国信息技术大量依赖国外,关键核心技术仍不能自主,安全隐患突出。我们应直面问题,找准短板,突破难点,完善符合我国国情的网络安全战略与政策。
(三)坚持“与时俱进”,阶段性的总结与评估十分必要
互联网技术发展的快速性与网络政策的滞后性已成为各国公共政策制定过程中面临的典型问题。对此,世界主要网络强国均实施定期的政策总结与战略评估。
如奥巴马上台之初即对美国的网络安全状况展开为期60天的全面评估,发布了《网络空间政策评估》。现在看来,奥巴马政府后来发布的多项网络空间战略均得益于这次评估。以色列总理内塔尼亚胡也于2010年委托国家安全委员会组织政产学研各界组成的专家评估小组,利用6个月的时间对以色列网络空间的挑战和机遇进行了系统性分析,并最终以“国家网络计划”的形式提交给政府,直接助推了以色列国家网络战略的出台。
在我国加快制定网络空间战略与政策之际,亟需建立配套的政策评估体系,对我国网络安全实际情况进行全面客观公正的评估,并对已有的网络安全政策效应进行及时的反馈,这将极大地帮助我国网络政策快速落地。
(四)树立“世界眼光”,妥善应对和管控中美网络安全问题与分歧
网络安全已成为中美关系中的重要议题,作为世界上最大的信息发展国家与信息发达国家,中美在网络治理上的竞争与分歧难以避免,特别是在我国从网络大国向网络强国迈进的过程中,可预见的问题与冲突将会持续加剧。
对此,我们应从中美关系发展大势下看待两国之间的网络安全问题,明确合作仍是中美网络安全领域中的主流和长期目标。在此基础上,一方面积极参与国际网络空间的规则制定,遵行国际网络治理的通行方式,在关键议题上发出中国声音,体现中国担当;另一方面加快网络技术的研发,提高关键核心技术的自主可控能力,以实力赢取国际网络治理争夺中的主动权。
此外,尤其要深入细致地分析把握中美之间商贸往来和经济结构的发展变化,更多地以国际通行的规则和方式,制定出相关政策,维护我国正当权益,推进改革开放力度,拓展国外企业走进来的通道,铺设国内企业走出去的坦途。   


马芳 桂畅旎《美国智库网络空间战略新倡议评述》 汕头大学学报·网络空间研究,2016年第8期。
中图分类号:G20 文献标识码:A 


作者简介
马芳 国际关系学院,副研究馆员桂畅旎国际关系学院15级硕士研究生



本文版权归《网络空间研究》所有,

转载请保留文章完整,注明出处。


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